法学论文
论行政许可对政府职能转变的影响
作者：党鹏律师 时间：2013年04月09日
论行政许可对政府职能转变的影响我国的行政许可法于 2003 年8月 27日于第十届全国人民代表大会常务委员会第四次会议表决通过，于2004年7月1日起正式实施。行政许可的实施程序作为程序法，为保证行政许可法的实施发挥重要作用，同时其自身的程序价值，将成为影响政府职能转变的重要因素。目前，我国政府社会管理和公共服务职能发挥不足，公共事业发展严重滞后于经济发展，政府职能“缺位”、“越位”、“错位”等现状普遍存在。行政许可法是继国家赔偿法、行政处罚法和行政复议法之后，颁行的规范政府行为的又一部重要法律，它的出台使我国政府的管理观念、工作思路、施政方式正在发生深刻的变化。随着行政审批事项的削减，国务院有关部门和地方各级政府正在改变过去重审批轻管理的行政管理模式，努力转变政府职能，变管理型政府为服务型政府。本文首先回顾了行政许可法立法背景，其次着重分析我国行政许可实施程序和价值，最后综合阐述行政许可法的实施对政府职能转变产生的重大影响。
【关键词】行政许可；实施程序；政府职能
一、行政许可法颁行的历史背景
法律不是形而上的东西，它是社会的产物，特定时空特定国家的法律都是由一定的社会物质生活条件所决定的，行政许可法的产生有其特殊的历史背景。
（一）时代发展的必然要求
行政权力的行使关系国家权利、公民的基本权益，历史的经验反复证明，政府权力如果不加制约，其滥用的可能性就越大，人民的自由和权利受到侵害的可能性就越大，因此，制定“控权”的行政程序法来限制行政权力是历史的必然。我国的行政管理体制以前一直借鉴前苏联的行政管理模式，不适合时代发展的需要，在WTO的框架下，各成员国一律平等，各国政府只能在规则之内求创新、不能在规则之外图方便。遵守规则、履行承诺，既是我国应当履行的国际义务，也是维护国内法制统一，加强法制建设，推进依法治国、依法行政的客观要求。因此，急需制定一部规范行政审批的控权法，全国人大常委会法工委大胆借鉴国外行政许可的立法经验，从1996年就开始着手行政许可法的调研、起草工作，经历了七年终成定稿。
（二）转变政府职能的客观需要
政府职能更多的表现为公权利主体对私权利主体的管理，由于公权力的权利义务复合属性，政府职能转变就是为适应市场经济发展要求对政府的权利义务进行重新定位，属于政治体制改革的范畴。新时期我国政府职能急待转变：一是行政主体自我授权使其行政权力无限扩大导致行政许可失控，引发腐败问题。二是受计划经济体制的影响，行政管理体制僵化、繁琐。三是行政许可不规范，致使国家利益部门化，部门利益个人化。
从本质上讲行政许可就是政府管制、行政监控、秩序维护、利益保护，行政许可法和行政处罚法的颁行，标志着我国公法理论发生了明显的变化，这种变化的标志是确立了政府权力有限、公开、公正和保护人权等原则，为政府职能转变提供了制度上的保障。
众所周知，纸上的法条再完美，也是法的应然状态，程序法的价值就在于其能保证实体法的实现，下面我着重分析行政许可实施程序。
二、我国行政许可实施程序特色
(一)程序参与制度，体现了以民为本的许可理念。
行政许可实施程序中的参与制度，主要内容有二：
1、听取意见
《行政许可法》第36条规定：“行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系的意见”。对此，注意：行政许可实施机关须承担“告知利害关系人”义务仅限于“行政许可事项直接关系他人重大利益”时；申请人、利害关系人的陈述、申辩权，在实施行政许可的全过程，当事人均享有陈述权、申辩权；在《行政许可决定书》中，实施机关应当对当事人的意见必须有所回应，不能置之不理。当事人的意见成立，应当采纳，意见不成立而不采纳的应当说明不采纳的理由。
2、听证
根据《行政许可法》第48条，行政许可的听证，大多参照人民法院的开庭审理程序。即一是听证通知；二是公开听证；三是公正听证；四是言词听证；五是听证笔录。由此可见，听证的举行是相当繁琐的事，若行政许可的实施均应当举行听证，则妨碍行政的效率。为平衡当事人的参与权与行政效率，《行政许可法》第46条、第47条规定听证程序的行政许可限于以下两种情形：一是，法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项。对于此类涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证，也就是听证必须举行。二是直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的行政许可。对于此类许可，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利，申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起5日内提出听证申请的，行政机关应当在20日内组织听证。也就是说，是否实际举行听证，取决于当事人是否提出听证申请。
（二）说明理由制度，增强了行政许可中的民主性。
说明理由制度是关于作出行政决定的行政机关必须阐明其理由和真实用意的行政许可程序制度，特别适用于行使裁量权和不利于当事人的行政决定。这一制度的意义主要是防止行政专横和权利滥用、便于司法审查。行政决定所持有的理由需要确切的事实根据和法律政策根据，所以说明理由与指明事实根据和法律政策依据相关联。说明理由是最低限度的程序正当性要求。
民主行政是以透明和开放为基本特征。从民主行政的角度来看，知情权是公民的基本权利，也是公民其他权利得到保证和实现的一个基本前提，说明理由制度，将成为防止行政许可权力滥用，保护公民合法权益的有力武器。
三、行政许可对政府职能转变的重大影响
（一）行政许可法要求政府应当是透明的政府。
首先，要求行政权力取得运作程序应当公开。公开是对行政行为的一项基本要求。行政许可法规定：行政机关设定行政许可应当遵循公开、公平、公正的原则，应当将有关许可的事项、依据、数量、程序、期限以及需要提交的全部材料的目录和申请书示范文本等在办公场所公示；有关行政许可的规定应当公布，未经公布的，不得作为实施行政许可的依据。
其次，要求行政权力取得运作程序是开放的，立法是透明的。行政许可法要求政府设定行政许可时应当采取听证会、论证会等形式广泛听取各方面的意见，让广大群众积极参与，提出建议，进行可行性科学论证，增加立法的公开性，增强行政权力运行的透明度，防止权力滥用，根治腐败，维护公民"法人和其他组织的合法权益。
（二）行政许可法要求政府应当是法治的政府。
政府不可随意设定行政许可项目，不得滥用职权，政府严格按照法定程序行使权力。依法行使行政职权是人民赋予行政机关的权力，既是行政机关的权利也是它的义务。对于行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守作出行政许可决定的(超越法定职权违反法定程序作出行政许可决定的)，由其上级行政机关或者监察机关对直接负责的主管人员和其他责任人员依法给予行政处分，构成犯罪的追究刑事责任。这样，使政府权力与责任挂钩、权力与利益脱钩。政府行为违法就应当承担责任，标明责任政府是法治政府的标准。
（三）行政许可法要求政府应当是便民高效的政府。
首先，要求政府在许可程序上方便人民群众。过去在行政审批过程中出现了实施行政许可环节过多、手续繁琐、时限过长、人民群众办事难的情况，这就需要从法律上、制度上加以解决。为了防止上述情况的出现，行政许可法把方便人民群众作为一项原则规定下来。主要要求有：一是除依法应当由申请人到行政机关办公场所提出行政许可申请外，申请人可以委托代理人提出行政许可申请。具备条件的，允许申请人可以通过信函、电报、电传、传真、电子数据交换和电子邮件等快速现代化方式提出申请。 二是要求行政机关对材料齐全的形式合法的申请应当当场受理，当场作出书面决定。不能决定的，应自受理申请之日起20日内作出许可决定。这样以法律的形式减少了申请人往返次数，方便了人民群众。
其次，在行政管理方式上要求行政机关提高办事效率，提供优质服务。效率是行政工作的基本原则。
（四）行政许可法要求政府应当是服务型政府：
现在出台的《行政许可法》规定:公民法人或其他组织能够自主决定的不许审批,由申请人自行决定;能够通过市场竞争机制有效调节的,由市场调节,政府不能干预。通过自律管理、行政机关能够采用事后监督方式解决的不能事先审批。 这样就要求政府行政管理方式不能以权力导向为主而应以规则导向为主。审批手续减少了，政府如何维持社会秩序实现对社会的治理呢, 只能以服务者的身份出现在市场中，“与民众沟通”，让民众选择变直接管理为间接管理、变静态管理为动态管理、变事前审批为事后监督和服务，尽量减少对市场的干预，减少运用行政权力。
（五）行政许可法要求政府应当是讲诚信的政府：
行政行为具有确定力，行政决定一旦作出，就被推定为合法有效，法律要求行政相对人对此予以信任和依赖。基于此种信赖因素的存在，法律也理应充分认可并保护公民、法人或其他组织基于对其信赖所产生的利益，这就是信赖保护原则。行政许可法首次以法律的形式确认了此原则，它主要要求：一是行政机关对已经做出的行政行为，不得任意改变；行政机关对公众的行为应当具有稳定性和可预测性，不得变化无常、朝令夕改，这样才能取信于民。二是人民对基于行政机关行政行为合法性与有效性的信赖而与行政机关合作从而取得利益，这种对行政机关的信赖应当受到保护。三是行政机关一旦撤销其行为而对公民、法人或其他组织造成损失的应当承担法律责任，否则行政机关将逐渐失去公众的信赖。
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